El mal diagnóstico económico conduce al fracaso político y al deterioro social
El pasado 20 de diciembre el presidente Javier Milei anunció por cadena nacional la emisión de un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU). Invocando facultades constitucionales, derogó cientos de leyes, modificó otras y dispuso medidas cuya aprobación corresponde al Congreso Nacional.
Desde el punto de vista
jurídico, el DNU es una amenaza para la salud institucional de nuestra
democracia: no cumple con los requisitos previstos en la Constitución Nacional
para su dictado, lo que comporta una violación al principio republicano de la
división de poderes. Para una mejor comprensión de esto nos remitimos al texto
del recurso de amparo colectivo presentado por el Observatorio del Derecho a la
Ciudad, Claudio Lozano y otros[i].
Para emitir una opinión desde
el punto de vista económico, se deben analizar los objetivos, instrumentos y
medidas contenidas en el DNU, y establecer las consecuencias probables de su
aplicación. El objetivo de estas líneas es abordar sólo un aspecto parcial de
esa tarea, pero muy importante para todo lo demás: el diagnóstico.
Hacer un diagnóstico es observar
la situación con las herramientas de un marco teórico específico, identificar
los problemas más relevantes, y establecer sus causas y sus consecuencias. Una
vez hecho esto, es factible proponer soluciones y fijar los objetivos a
alcanzar en plazos razonables.
En una sociedad compleja,
cuya economía presenta una gran variedad de problemas, la primera virtud del
gobernante es seleccionar adecuadamente los problemas que se van a abordar y
establecer correctamente sus causas y efectos. Recíprocamente, para evaluar una
política hay que determinar si los problemas escogidos son los principales, y
si sus causas y efectos han sido bien identificados. Ese es el objetivo de
estas líneas.
¿Cuál es el diagnóstico?
El marco teórico, que
proporciona las herramientas de análisis del diagnóstico, está inspirado en un
sistema de valores. Para Javier Milei, el individuo está por encima de la
comunidad, y el interés privado es el motor de la actividad humana individual y
el principio articulador supremo de la organización social. Al servicio de ese principio
articulador, el Estado debe tener dimensiones mínimas, y sus funciones deben
estar estrictamente destinadas a proteger y garantizar el interés privado, en
particular la propiedad privada. El derecho de propiedad es el primero y el más
relevante de los derechos individuales.
Desde esa concepción, el
gobierno identifica al déficit fiscal como el principal problema de la
economía argentina. Hay otros problemas, pero todos ellos se derivan de él, dentro
de un relato que se construye del siguiente modo:
1.
El déficit fiscal (exceso de los gastos
sobre los ingresos públicos) se financia con deuda pública.
2.
La reiteración de resultados negativos en
los presupuestos anuales de la administración es la causa de la elevada deuda
pública.
3.
La deuda pública con acreedores locales
provoca un aumento de las tasas de interés internas ya que tanto el sector
privado como el estado compiten por captar la misma cantidad de ahorro social.
4.
El ahorro social capturado por el estado y
el aumento de las tasas de interés desplazan la inversión privada, disminuyendo
la actividad y el empleo.
5.
La deuda pública con acreedores externos
provoca la necesidad de divisas del estado para su cancelación. Eso reduce la
disponibilidad de divisas para las transacciones externas del sector privado, y
genera escasez de divisas en el mercado local, ya que se requiere una cantidad
mayor (capital más intereses) a la que ingresa (sólo el capital).
6.
Cuando la Administración no consigue crédito
privado, se endeuda con el Banco Central, y éste emite dinero. El aumento de la
circulación monetaria provoca una disminución del valor de la moneda nacional
frente a las monedas extranjeras (devaluación) y frente a los bienes y
servicios (inflación).
7.
En resumen, el aumento de las tasas de
interés, la devaluación de la moneda nacional, el aumento generalizado de
precios, la caída de la actividad, de los salarios, la pobreza y la indigencia
son provocados por el déficit fiscal.
¿Cuál es la causa del
déficit fiscal?
A pesar del notorio
economicismo del discurso oficial, y de las características personales y
profesionales del presidente, para responder a esa pregunta se abandona el
análisis económico y se recurre a una explicación política: el exceso del gasto
público sobre los ingresos se debe a la apropiación del estado por parte de la
clase política, considerada como el sector social que tiene el poder en nuestro
país desde hace décadas.
Al ejercer el poder en
beneficio propio, esta “casta” organiza un estado que interviene en todos los
aspectos de la vida social, limitando la libertad de personas y empresas. El
intervencionismo estatal desmedido requiere de un elevado volumen de gastos que
crece exponencialmente a lo largo del tiempo. Para financiar ese gasto también
aumentan los impuestos, que ahogan la actividad privada, y la deuda pública,
con sus efectos ya explicados.
La consistencia lógica de
este relato, junto con su repetición y amplificación a través de los medios de
comunicación, y un hábil manejo de las redes sociales, llevaron a que una parte
importante de la sociedad le asignara la categoría de “verdad”. Esa parte de la
sociedad identificó a “los políticos” como los responsables, y a Javier Milei
como el indicado para conducir un proceso político que castigara a “la casta”, y
a la vez produjera un cambio positivo para sus legítimas aspiraciones de vivir mejor.
Sin perjuicio de las
motivaciones que llevaron al electorado a consagrar a Javier Milei como
presidente, y sin pretender juzgar la racionalidad de ese voto, es necesario evaluar
si este diagnóstico es correcto o no. Para ello nos haremos las siguientes
preguntas:
Los datos objetivos sobre
el déficit y la deuda pública ¿permiten verificar que el primero es causa de la
segunda? ¿Y si fuera a la inversa? ¿Qué parte de la deuda se debe al déficit y
qué parte del déficit se debe a la deuda?
Déficit primario y endeudamiento
público (2000-2022)
Hemos analizado las
cuentas de Ahorro/Inversión/Financiamiento (AIF) de la Administración Pública
Nacional (APN) de los ejercicios 2000 a 2022 publicadas por el ministerio de
economía en su página web[ii].
Las cuentas de Ahorro/Inversión/Financiamiento
presentan dos resultados: el resultado primario y el resultado financiero. En
ambos casos se considera el total de recursos de la administración, pero
mientras que el resultado primario excluye el pago de intereses de deudas,
el resultado financiero los incluye. La razón de presentar estos dos resultados
es que el gasto primario comprende estrictamente los conceptos propios del
funcionamiento estatal del ejercicio, mientras que el gasto total incluye
también los intereses, que corresponden a deudas contraídas en períodos
anteriores.
Lo primero que debe
advertirse es que en el período 2000-2010 la APN tuvo superávit primario, es
decir que, si no se toman en cuenta los pagos de intereses de la deuda, los
recursos superaron a los gastos (datos expresados en porcentajes sobre el PIB
de cada año):
El promedio del superávit
primario de esos años fue del 1,83% del PIB, con un máximo del 2,99% del PIB en
2004, y un mínimo del 0,02% en 2001.
Considerando los
intereses pagados, en el mismo período, el resultado financiero fue superavitario
en seis años, y deficitario sólo en cinco:
El máximo déficit
financiero ocurrió en el ejercicio 2001, llegando al 3,99% del PIB, y el máximo
superávit financiero se registró en el ejercicio 2004, por un 1,82% del PIB. El
promedio anual del resultado financiero 2000-2010 fue un déficit del 0,28% del
PIB, generado exclusivamente por los intereses de deudas.
Desde el ejercicio 2011
hasta 2022 inclusive, la APN presentó déficit primario en todos los ejercicios,
a excepción del ejercicio 2019. Cuando se incluyen los intereses, en todo el
período hubo déficit financiero. A continuación, compararemos los déficits
primario y financiero de este período:
Como ya se ha explicado,
la diferencia entre el déficit primario y el déficit financiero son los
intereses de la deuda. Entre 2011 y 2022, los intereses representan un alto
porcentaje del déficit financiero (en promedio un 63,00%). El nivel más alto se
registró en el ejercicio 2012 (97,59%) y el nivel más bajo en el ejercicio 2022
(34,97%). Comentario aparte merece el dato de 2019, cuando los intereses
superaron en un 7,13% al déficit financiero (esa parte se financió con el superávit
primario del ejercicio).
En conclusión, puede
afirmarse que el diagnóstico del presidente, al no discriminar los intereses
del resto de los gastos, omite el hecho evidente de que una parte fundamental
del déficit fiscal se debe a la deuda, y no al revés.
Intereses, devolución de
préstamos y endeudamiento público (2000-2022)
Ya hemos visto que el
pago de intereses de deudas contraídas o reconocidas por el estado[iii] en ejercicios anteriores,
es causa de un porcentaje significativo de los déficits anuales. A continuación,
incorporaremos al análisis las amortizaciones de capital de los préstamos, que figuran
en el capítulo “aplicaciones financieras” de las cuentas AIF. La intención es
establecer el impacto de las amortizaciones de capital como causa, al igual que
los intereses, del nuevo endeudamiento de cada año[iv]
En otras palabras, si en
el capítulo anterior analizamos la forma en que la deuda pública de ejercicios
pasados determinaba una parte significativa del déficit del ejercicio vigente,
en este apartado intentaremos revelar la forma en la que las amortizaciones de
deuda y los intereses del ejercicio vigente generan nueva deuda que impacta en
ejercicios futuros.
A continuación, presentamos
algunos conceptos (con datos expresados en porcentajes sobre el PIB del año
respectivo), y algunas relaciones entre ellos, elaboradas en base a las cuentas
AIF de la APN, para el período 2000-2022. Lo haremos en dos partes: de 2000 a
2010 y de 2011 a 2022:
En el cuadro de arriba,
correspondiente al período 2000-2010, vemos que los pagos de intereses y
amortizaciones de deudas equivalen, en promedio, al 81,95% de la nueva deuda de
cada año, con un mínimo en el ejercicio 2010 (47,94%), y un máximo en el
ejercicio 2002 (165,30%[v]).
En el cuadro de abajo,
correspondiente al período 2011-2022, los intereses y amortizaciones de deudas equivalen,
en promedio, al 46,79% de la nueva deuda de cada año, siendo su punto mínimo en
el ejercicio 2014 (28,70%) y su punto máximo en el ejercicio 2019 (87,29%).
En toda la serie
2000-2022, los intereses y amortizaciones de deudas equivalen, en promedio, al 63,61%
de la nueva deuda de cada año. Sólo en dos ejercicios una parte de los
intereses y amortizaciones de capital se atendió con recursos de la
administración: en 2002 y en 2004. En el resto de los años de la serie, los
porcentajes de los cuadros representan la parte del servicio de la deuda
(capital + intereses) que debió atenderse con nuevo endeudamiento (ROLL OVER).
A modo de conclusión
Podemos afirmar que:
a)
No es cierto que el déficit fiscal de un
ejercicio sea la causa única o principal del endeudamiento del mismo período.
Por el contrario, los datos de la serie temporal 2000-2022 muestran que ocurre
a la inversa: los intereses de deudas devengados en cada ejercicio son la causa
de un porcentaje significativo del déficit fiscal (en promedio originaron un 63,00%
del déficit financiero de cada año).
b)
No es cierto que la reiteración de
resultados financieros negativos de las cuentas anuales de la APN sean la causa
única o principal de la abultada deuda pública. Por el contrario, los datos de
la serie temporal 2000-2022 muestran que los pagos de capital y de intereses de
deudas con nuevo endeudamiento (ROLL OVER), son la causa del aumento de la
deuda pública (en promedio originaron el 63,61% de la nueva deuda de cada año).
No se puede pasar por
alto que el punto central sobre el cual se asienta el diagnóstico del gobierno no
sea cierto, a la hora de evaluar cuáles serán las consecuencias de las medidas
anunciadas, máxime cuando el gobierno no oculta que el resultado a corto plazo
será un deterioro importante de las condiciones de vida de la mayoría de la
población.
El costo social de esta
política se presenta como el sacrificio de toda la sociedad, cuando en realidad
sólo lo soportarán los más débiles de la escala (jubilados, trabajadores formales
e informales, desocupados, cuentapropistas y pequeños empresarios), mientras
que otros sectores (bancos, operadores del comercio exterior, oligopolios de la
industria y grandes capitales mineros, petroleros y cerealeros) son
impúdicamente beneficiados.
Y todo ello para “solucionar”
un problema principal, el déficit fiscal, falsamente identificado como el
origen de los otros problemas, incluida la deuda pública.
La deuda pública se presenta
como un problema secundario o derivado del problema principal, y el discurso oficial
induce a pensar que desaparecerá si lo hace el déficit fiscal. Esa ilusión omite
la existencia de compromisos vigentes de capital e intereses que afectarán al
ejercicio 2024 y siguientes, aún en el dudoso caso de que fuera posible llegar
al déficit primario cero. No conforme con esa nada ingenua negación de la
realidad, las primeras medidas del gobierno incluyeron la contratación de nuevos
préstamos (con la CAF) para pagar vieja deuda (con el FMI) y un nuevo capítulo
de la “novela” ya clásica de la estatización de deuda privada (el bono de deuda
pública para que los importadores paguen a sus proveedores).
Al hacerlo, el gobierno beneficia
a corto plazo a sus aliados, pero se expone al propio fracaso en el logro de
los objetivos enunciados. Pero lo más grave es que condena a la sociedad a un
gran sufrimiento y a un tiempo de alta conflictividad que, probablemente, será
respondido con represión, único componente de la estrategia gubernamental de control
social (mucho “palo” y ninguna “zanahoria”).
No es un dato menor que,
una vez más, se llega a la conclusión de que la solución al problema de la
deuda pública está en la base de todo programa que pretenda transformar la
realidad en beneficio de los sectores populares, en tanto que el entramado
presente e histórico de la deuda es un elemento constitutivo de una estrategia
de dominación y del correspondiente modelo de inserción internacional que nos pretenden
imponer.
La deuda es una
asignatura pendiente de la democracia que supimos conseguir hace ya más de 40
años, y su fracaso nos trajo esta novedosa experiencia de gobierno
neoconservador y negacionista, pero esta vez con votos. Ello nos pone frente a
una realidad que hasta ahora creíamos superada: la posibilidad de un giro a la
derecha capaz de romper el único consenso democrático alcanzado: el de la
memoria, la verdad y la justicia con relación a los crímenes de la última
dictadura cívico-militar.
Más tarde o más temprano, el devenir político alumbrará una nueva oportunidad para un gobierno de otro signo ideológico, que proponga a la sociedad un paradigma alejado de la ortodoxia neoconservadora. Para prevenir nuevos fracasos es necesario impulsar, desde ahora, el más amplio y profundo debate público sobre las estrategias para afrontar el problema de la deuda pública interna y externa, para obtener justicia y establecer, en ese tema, otro “nunca más”. No hay reversión posible de la pobreza y la indigencia, ni despegue económico, ni distribución del ingreso y la riqueza, si la democracia no toma el toro por las astas en el tema de la deuda.
[ii] https://www.argentina.gob.ar/economia/sechacienda/cgn/cuentainversion (Tomo I, Cuadro 1
de cada ejercicio). Las cantidades están expresadas en pesos corrientes de cada
año. A efectos de analizarlas en unidades comparables a lo largo de todo el
período, hemos convertido esos valores por sus respectivos porcentajes sobre el
Producto Interno Bruto (PIB) de cada año, según lo publicado por el INDEC en: https://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/economia/sh_oferta_demanda_12_23.xlshttps://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/economia/sh_oferta_demanda_12_23.xls.
[iii] El reconocimiento
de deuda privada por parte del estado, a través de diferentes maniobras, podría
ser objeto de un largo estudio específico. A los efectos de este trabajo, nos
remitiremos al informe de Claudio Lozano: https://claudiolozano.com.ar/descargas/La%20Deuda%20Ilegitima.pdf
[iv] Esto se conoce
como “ROLL OVER” según la jerga financiera: deuda vencida que se paga con nueva
deuda
[v] En ese ejercicio,
el 100% de la nueva deuda se aplicó al pago de intereses y amortizaciones de
préstamos, pero el ROLL OVER hubiera sido un 65,30% superior de no ser por el
superávit primario.
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